Právne úskalia zamestnávania štátnych príslušníkov tretích krajín na Slovensku

Zamestnávanie cudzincov je z právneho hľadiska pomerne komplikovaná otázka, s rôznymi dimenziami a s roztrieštenou právnou úpravou. V prvom rade je potrebné si uvedomiť, že tu dochádza k prelínaniu viacerých právnych odvetví a inštitútov. Okrem otázky prístupu na trh práce a s tým súvisiacej potreby získania pracovného povolenia (povolenie na zamestnanie), je potrebné vyriešiť aj otázku vstupu na územie štátu, v ktorom má byť cudzinec zamestnaný (prípadná vízová povinnosť) a otázku pobytu na území tohto štátu (povolenie na pobyt). Po tom, ako sú vyriešené tieto otázky a cudzinec je legálne zamestnaný, prichádza na rad otázka samotného obsahu pracovnoprávneho vzťahu, ktorého subjektom je cudzinec. Tu opäť rozlišujeme dve roviny: súkromnoprávnu, ktorá bude upravená normami medzinárodného práva súkromného, keďže osoba cudzinca predstavuje cudzí prvok v subjekte právneho vzťahu (najmä otázka rozhodného hmotného práva), a na druhej strane verejnoprávnu rovinu, reprezentovanú predovšetkým právom sociálneho zabezpečenia.

Do všetkých už uvedených dimenzií výrazne zasahuje úprava obsiahnutá v práve Európskej únie (ďalej len "EÚ"). Primárne právo EÚ zavádza inštitút občianstva EÚ, ktorého držiteľom je každá osoba, majúca štátnu príslušnosť členského štátu EÚ.¹⁾ Ako jeden z aspektov vnútorného trhu ďalej právo EÚ garantuje voľný pohyb pracovníkov.²⁾ Vecná pôsobnosť voľného pohybu pracovníkov zahŕňa právo (i) uchádzať sa o skutočne ponúkané pracovné miesta, (ii) voľne sa za týmto účelom pohybovať na území členských štátov, (iii) právo na pobyt v niektorom z členských štátov za účelom zamestnania, a dokonca aj (iv) právo po ukončení zamestnania zostať na území členského štátu.³⁾ V režime voľného pohybu pracovníkov sú tak odstránené administratívne prekážky prístupu cudzincov na trh práce, ako aj vstupu a pobytu na území členských štátov. Z hľadiska personálnej pôsobnosti však z voľného pohybu pracovníkov môžu benefitovať len občania EÚ, sekundárne tiež ich rodinní príslušníci. Dôsledkom je tak výrazne rozdielna úprava zamestnávania občanov EÚ v jednotlivých členských štátoch a občanov nečlenských, tzv. tretích štátov. Kým občania EÚ majú zaručený voľný prístup na trh práce v ostatných členských štátoch a rovnako aj voľný vstup a pobyt na území týchto štátov, občania tretích štátov môžu byť v krajnom prípade vystavení povinnosti získať vízum na vstup na územie členského štátu, povolenie na pobyt na tomto území a pracovné povolenie.

Striktná dichotómia právnej úpravy zamestnávania občanov EÚ a štátnych príslušníkov tretích krajín má aj určité výnimky, keď právo EÚ poskytuje určitým kategóriám štátnych príslušníkov tretích krajín zvýhodnené postavenie. Tieto možno zhrnúť do štyroch kategórií:⁴⁾

Rodinní príslušníci občanov EÚ, uplatňujúcich voľný pohyb osôb, ktorí ich sprevádzajú alebo sa k nim pripájajú, bez ohľadu na štátnu príslušnosť týchto rodinných príslušníkov, majú zaručené právo vycestovať z členského štátu a vstúpiť na územie iného členského štátu, právo na pobyt v tomto členskom štáte, ako aj právo zamestnať sa tam alebo vykonávať samostatne zárobkovú činnosť.⁵⁾ Za rodinného príslušníka občana EÚ sa pritom na tieto účely považuje manžel, partner, s ktorým občan EÚ uzatvoril registrované partnerstvo, priami potomkovia, ktorí sú mladší ako 21 rokov alebo sú nezaopatrenými osobami, a takéto osoby manžela alebo registrovaného partnera, ako aj závislí priami príbuzní po vzostupnej línii a takéto osoby manžela alebo registrovaného partnera.⁶⁾

Európska únia uzatvára rozličné typy medzinárodných zmlúv s tretími štátmi alebo medzinárodnými integračnými zoskupeniami, ktoré poskytujú štátnym príslušníkom tretích štátov rôzne širokú mieru prístupu na územie a pracovný trh členských štátov EÚ. Najširší rozsah oprávnení garantuje Dohoda o Európskom hospodárskom priestore⁷⁾, uzatvorená medzi EÚ a Európskym združením voľného obchodu (ďalej len "EZVO"). Táto dohoda vytvára Európsky hospodársky priestor (ďalej len "EHP"), ktorý pozostáva z členských štátov EÚ a z troch členských štátov EZVO - Islandu, Lichtenštajnska a Nórska a zaručuje, okrem iného, voľný pohyb pracovníkov v obdobnom rozsahu ako čl. 45 ods. 3 ZFEÚ.⁸⁾ Švajčiarsko ako štvrtý člen EZVO na EHP neparticipuje a má s EÚ dojednanú osobitnú medzinárodnú zmluvu, zaručujúcu voľný pohyb osôb.⁹⁾

Špeciálnym druhom medzinárodných zmlúv sú takzvané asociačné dohody, ktoré EÚ uzatvára s rozvinutými štátmi alebo s krajinami ašpirujúcimi na členstvo, alebo zmluvy o spolupráci s vybranými krajinami. Tieto zmluvy prístup na trh práce neposkytujú, zakotvujú však zásadu rovnakého zaobchádzania a zákaz diskriminácie na základe štátnej príslušnosti.¹⁰⁾

Do tejto kategórie patrí aj asociačná dohoda medzi EÚ a Srbskom.¹¹⁾ Podľa čl. 49 ods. 1 písm. a) sa zakazuje diskriminácia srbských občanov legálne zamestnaných v členskom štáte EÚ na základe štátnej príslušnosti pokiaľ ide o pracovné podmienky, odmeňovanie či prepúšťanie, v porovnaní s občanmi daného členského štátu. Písmeno b) tohto ustanovenia však priznáva právo na prístup na trh práce členského štátu manželovi a deťom pracovníka legálne zamestnaného v tomto členskom štáte počas trvania jeho zamestnania.

Spomedzi asociačných dohôd výrazne vyčnieva dohoda s Tureckom.¹²⁾ Hoci samotná asociačná dohoda voľný pohyb pracovníkov nezakotvuje, na základe čl. 6 rozhodnutia 1/80¹³⁾ získavajú tureckí štátni príslušníci po jednom roku legálneho zamestnania v členskom štáte právo na obnovenie pracovného povolenia pre toho istého zamestnávateľa, po troch rokoch majú možnosť uchádzať sa o prácu u iného zamestnávateľa v rovnakej profesii, ak dané miesto nemožno obsadiť pracovníkom z EÚ, a, napokon, po odpracovaní štyroch rokov v legálnom zamestnaní získavajú voľný prístup na trh práce v danom členskom štáte.¹⁴⁾

Ako už bolo uvedené, právo EÚ v princípe upravuje len voľný pohyb občanov EÚ a ich rodinných príslušníkov, ktoré za určitých okolností medzinárodnými zmluvami rozširuje aj na občanov iných krajín. Pramene sekundárneho práva EÚ však čiastočne zasahujú aj do úpravy zamestnávania určitých špecifických kategórií štátnych príslušníkov tretích krajín. Právomoc EÚ na prijímanie legislatívnych aktov v oblasti imigrácie štátnych príslušníkov tretích krajín je zakotvená v čl. 79 ZFEÚ.¹⁵⁾ V súčasnosti osobitné smernice EÚ harmonizujú podmienky zjednodušeného prístupu na územie a trh práce členských štátov EÚ vo vzťahu k nasledovným kategóriám štátnych príslušníkov tretích krajín: vysokokvalifikované osoby,¹⁶⁾ študenti,¹⁷⁾ vedci,¹⁸⁾ osoby s dlhodobým pobytom na území EÚ,¹⁹⁾ rodinní príslušníci občanov tretích krajín, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území členských štátov,²⁰⁾ osoby dočasne vysielané na výkon práce z tretieho štátu do členského štátu v rámci vnútropodnikových presunov²¹⁾ a sezónni pracovníci.²²⁾

Vo vzťahu k ostatným kategóriám štátnych príslušníkov tretích krajín si podmienky ich prístupu na trh práce upravujú jednotlivé členské štáty individuálne a môžu si ustanoviť vlastné pravidlá a obmedzenia. Spravidla budú vyžadovať pracovné povolenie, môžu však zaviesť aj liberálnejší režim.

Pokiaľ však ide o podmienky vstupu a pobytu na území členských štátov, viaceré aspekty právnej úpravy sú harmonizované či unifikované na úrovni EÚ tzv. schengenským acquis.²³⁾ Na schengenskom acquis sa v zásade nepodieľajú Írsko a Veľká Británia,²⁴⁾ majú však možnosť tzv. opt-in.²⁵⁾ Osobitné postavenie má aj Dánsko, ktoré je však súčasťou schengenského priestoru.²⁶⁾ Schengenské acquis zahŕňa právnu úpravu vstupu na územie členských štátov (vízová politika a kontrola hraníc), azylovej politiky, návratu ilegálnych imigrantov, ako aj pobytu vybraných kategórií imigrantov²⁷⁾ a určité (najmä formálne a procesné) aspekty pobytu ostatných štátnych príslušníkov tretích krajín.²⁸⁾

Voľný pohyb osôb zahŕňa okrem voľného pohybu pracovníkov tiež tzv. právo samostatne zárobkovo činných fyzických osôb (aj právnických osôb) usadiť sa²⁹⁾ v inom členskom štáte a podieľať sa tam na hospodárskom živote na stabilnej a trvajúcej báze za účelom ekonomického zisku.³⁰⁾ V rámci vnútorného trhu EÚ je potom zaručený aj voľný pohyb služieb,³¹⁾ ktorý spočíva v cezhraničnom poskytovaní služieb osobe usadenej v inom členskom štáte bez toho, aby sa poskytovateľ služby v tomto štáte usadil. Voľný pohyb služieb zahŕňa aj právo poskytovateľa služby vyslať do členského štátu, v ktorom majú byť služby poskytnuté, svojich zamestnancov, prostredníctvom ktorých bude služba poskytnutá.³²⁾ Súdny dvor EÚ vo veci ³³⁾ judikoval, že pokiaľ poskytovateľ služby vysiela do iného členského štátu svojich zamestnancov, ktorí sú štátnymi prí­slušníkmi tretích krajín, sú však uňho legálne zamestnaní vo vysielajúcom členskom štáte, hostiteľský členský štát od takýchto zamestnancov nesmie vyžadovať pracovné povolenie. Práve táto právna konštrukcia prostredníctvom inštitútu vysielania štátnych príslušníkov tretích krajín podnikmi usadenými v členských štátoch EÚ býva často využívaná na obchádzanie prísnych podmienok zamestnávania cudzincov z tretích štátov na území členských štátov EÚ.

Keďže mnohé z uvádzaných prameňov práva EÚ sú smernicami, je potrebná ich transpozícia do vnútroštátneho právneho poriadku jednotlivých členských štátov.³⁴⁾ Z hľadiska úpravy prístupu štátnych príslušníkov tretích krajín na slovenský trh práce je relevantným prameňom zákon o službách zamestnanosti³⁵⁾ (ďalej aj "ZSZ"), podmienky ich vstupu a pobytu na území Slovenskej republiky upravuje predovšetkým zákon o pobyte cudzincov³⁶⁾ (ďalej aj "ZPC").

Zamestnávanie štátnych príslušníkov tretích krajín s miestom výkonu práce na Slovensku upravuje piata časť zákona o službách zamestnanosti (§ 21 až 24). Podľa ustanovenia § 21 ods. 1 ZSZ môže zamestnávateľ zamestnávať len štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý

Potvrdenie o možnosti obsadenia voľného pracovného miesta, ako aj povolenie na zamestnanie v zásade vydáva úrad práce, sociálnych vecí a rodiny (ďalej len "úrad") len vtedy, ak voľné pracovné miesto nie je možné obsadiť uchádzačom o zamestnanie vedeným v evidencii uchádzačov o zamestnanie. Navyše sa tiež v princípe prihliada na situá­ciu na trhu práce. Okrem v zákone výslovne uvedených prípadov nie je na udelenie povolenia na zamestnanie, resp. potvrdenia o možnosti obsadenia miesta právny nárok. Potvrdenie vydáva úrad do piatich pracovných dní, lehota na posúdenie žiadosti o vydanie povolenia na zamestnanie stanovená nie je.

Prechodný pobyt v súlade so zákonom o pobyte cudzincov udeľuje príslušný policajný útvar. Okrem iného vždy skúma, či žiadateľ nie je nežiaducou osobou, či neexistuje dôvodné podozrenie, že ohrozí bezpečnosť štátu, verejný poriadok alebo verejné zdravie, či neuzavrel účelové manželstvo alebo neuviedol nepravdivé, zavádzajúce údaje alebo nepredložil falošné doklady, či doklady inej osoby. V uvedených prípadoch policajný útvar žiadosť zamietne.³⁷⁾ Ďalej policajný útvar pri rozhodovaní o žiadosti o udelenie prechodného pobytu prihliada na verejný záujem (najmä bezpečnostné hľadisko), hospodárske záujmy Slovenskej re